证券及期货事务监察委员会

中介人规管架构

2011年6月

  

目录

引言

第I部：就中介人规管的协作规管方针

第II部：证监会在中介人规管方面的角色

规管制度

发牌

监管

执法

第III部：证监会就中介人规管的方针及理念

平衡的规管

以原则为本的规管

按国际标准订立基准

中介人的责任

以风险为本的规管

与业界的伙伴关系

公平及一致的规管程序

引言

1.      香港是一个国际金融中心，拥有为本地及国际投资者提供各式各样产品和服务的机构及市场网络。证监会负责规管香港的证券及期货市场，因而对支持香港的持续发展，起着关键作用。

2.      《证券及期货条例》（第571章）（“该条例”）为证监会定下六项规管目标：

•       维持证券期货市场公平、有效率、具竞争力、透明及有秩序地运作；

•       协助公众了解证券期货业的运作；

•       保障投资者的利益；

•       尽量减少市场罪行及失当行为；

•       减低业界的系统风险，及

•       协助维持香港的金融稳定。

3.      证监会在履行其规管目标时，致力建立及维持完善、与当前国际作业方式（例如由国际证券事务监察委员会组织（“国际证监会组织”）制定的《证券监管的目标及原则》）一致的规管制度。鉴于当今的市场日趋多元化，这对于确保持续维持严格的规管标准及市场抗逆能力的目标来说，至关重要。 

4.      本文件说明证监会在规管属于其规管权限内的中介人时所采纳的架构，并在证监会对中介人的规管工作层面，阐释证监会如何贯彻该条例为其定下的规管目标。 

5.      本档分为三部分：

    •       第I部描述背景，集中讲述证监会与香港及香港以外地方的其他金融监管机构就中介人规管的协作规管方针；

    •       第II部概述证监会围绕中介人规管的核心活动；及

    •       第III部阐释证监会在规管中介人时采纳的一般方针及在这方面为证监会提供指引的基本理念。

6.      有关监管持牌法团日常工作程序的细节，载于由证监会另行发表题为“对中介人的监管方针”的文件。

第I部：就中介人规管的协作规管方针

7.      证监会依据该条例赋予的职能及权力，目前规管超过1,700家在香港从事以下受规管活动的中介人：

•       第1类－证券交易；

•       第2类－期货合约交易；

•       第3类－杠杆式外汇交易；

•       第4类－就证券提供意见；

•       第5类－就期货合约提供意见；

•       第6类－就机构融资提供意见；

•       第7类－提供自动化交易服务；

•       第8类－提供证券保证金融资；

•       第9类－提供资产管理；及

•       第10类－提供信贷评级服务。

8.      鉴于金融界别之间的连系日益紧密，不少市场参与者不再依循传统、单一性质的业务模式经营，例如某些银行亦从事证券及期货业务。虽然香港金融管理局（“金管局”）仍是规管银行证券及期货业务的前线监管机构，但经营受规管活动的业务的银行须获证监会注册成为注册机构。证监会就相关的跨界别规管事宜与香港其他金融监管机构互相协调。

9.      此外，证监会亦与香港唯一的股票交易所及期货交易所的营运者，即香港交易及结算所有限公司（“香港交易所”）紧密合作。具体而言，香港交易所负责制定及执行本身的交易及结算规则，以及监察交易所参与者及结算所参与者在证券期货市场的交易及结算系统内的活动。

 

10.   随着市场日趋国际化，交易活动已不受地域所限，国际监管机构之间必须以有效方式互相合作及交换信息。证监会在监管机构的国际舞台上表现活跃，定期参与国际证监会组织之下、涉及中介人规管的不同范畴的多个委员会及工作小组的事务。证监会亦连同全球其他司法管辖区的监管机构，成为国际证监会组织为促进各签署机构之间互助而采纳的《关于咨询、合作及信息交流的多边谅解备忘录》（“国际证监会组织的《多边谅解备忘录》”）的签署机构。

第II部：证监会在中介人规管方面的角色

11.   该条例赋予证监会清晰及全面的权力对中介人进行规管，包括：

•       向中介人发出牌照；

•       监管中介人及监察其有否遵守相关法例及规管准则；及

•       调查中介人的相关违规事项及失当行为，并在适当情况下对其采取执法及纪律处分行动。

下文将进一步阐释上述各项活动。

12.   同时要指出的是，投资者教育是证监会其中一项规管重点，对中介人规管具有重要的补足作用8。投资者教育不但可协助投资者保障自己，让他们对市场运作、产品特点及相关风险有更佳的掌握，从而作出有根据的投资选择，更可帮助他们明白投资的固有风险及对自己的投资决定应有的责任。

 

规管制度

13.   制定准则是进行规管的第一步。除上述第11段所列职权外，该条例亦赋予证监会制定规管中介人经营的法律及规管制度的权力，例如透过就多个范畴订立规则（以附属法例的形式）及发出守则和指引（非法定性质）。该等权力让证监会可按需要订明详尽或技术性规定以补足主体法例，从而灵活应对不断变化的市场作业方式及情况。

14.   证监会已就（除其他事项外）财政资源、客户款项、客户证券、成交单据、审计与会计及纪录备存等订立中介人须遵守的规则。这些规则列明具体的合规要求，旨在保障投资者利益。

15.   证监会亦已发出多项守则及指引。值得注意的是，证监会发表了《适当人选的指引》，当中概述证监会在断定某人是否获发牌或获注册的适当人选时一般会考虑的事项。证监会亦发出了《证券及期货事务监察委员会持牌人或注册人操守准则》（“《操守准则》”），就有关中介人在进行其获发牌或注册进行的受规管活动时通常须遵守的作业方式及标准，提供以原则为本的指引。

 

发牌

16.   法团如在香港经营或显示其经营某类受规管活动的业务，除非获得豁免，否则须获证监会发牌成为持牌法团，或如属银行，须获证监会注册成为注册机构。

17.   证监会透过执行根据该条例设立的发牌制度，担当把关者的角色。只有符合相关发牌条件者才可获证监会发牌或注册，从而进入及参与香港的证券及期货市场。香港的发牌制度主要围绕“适当人选”原则，申请人须令证监会信纳其为获发牌或获注册的适当人选。适当人选泛指财政稳健、称职、诚实、具信誉及可靠的人选。

 

监管

18.   拥有完善的法例及规管准则对有效规管十分重要，但如未能透过监管及持续监察合规情况来有效地实施有关法例及规管准则，它们将形同虚设。

19.   证监会采用多种不同措施对中介人施行持续监察，大致包括现场审查及非现场监察。重点监管范围涵盖由针对个别中介人的审慎事宜（例如财政资源）及业务操守事宜（例如以诚实、公平和维护中介人客户最佳利益的态度行事及确保市场廉洁稳健），以致横跨某行业界别或涉及某特定产品类别或牵涉众多投资者的事宜。

 

执法

20.   证监会获赋权在怀疑出现失当行为或有人违反了相关法例或规管准则的情况下，进行调查及查讯。中介人倘被裁定干犯失当行为或不再是获发牌或获注册的适当人选，便须面对纪律处分，例如谴责、撤销或暂时吊销牌照或注册、禁止重投业界及罚款等。

第III部：证监会就中介人规管的方针及理念

21.   任何竞争性市场均存在固有风险，投资者亦可从市场竞争中获益，因此，在不窒碍市场发展的情况下完全消除风险是不可能的事。中介人的管理层须根据有关条例列明的一般原则，制定及实施配合其业务经营及风险特色的有效程序及管理系统。必须认清的是，中介人的高级管理层在中介人的活动及确保中介人遵从相关法例及规管规定方面负有主要责任。

22.   因此，证监会的规管规定是在持牌法团需妥善管理其业务风险的基础上而制定的，这包括设立有效的风险管理系统及内部监控措施，用以提供必要的制衡，避免承担过高风险，以及投入足够资源，令其业务经营有序。举例而言，虽然持牌法团须符合《证券及期货（财政资源）规则》（第571N章）下的最低资本额要求，但在衡量其资本需求及制定风险管理政策时，不应只为了符合有关规则所订明的最低要求，而应同时顾及其业务需要及所承担的风险，以确保业务得以持续经营，并备有充裕的流动资金及资本，以承受亏损及应付经营过程中可能出现的紧急情况。

23.   此外，证监会必须管理其资源，以应付来自各方的不同要求。因此，证监会必须决定如何以最有效及最经济的方式来运用其资源。证监会是根据就个别中介人的影响及其对证监会规管目标构成的风险所作出的详尽评估而决定如何分配资源及作出规管干预，这意味着证监会必须就其工作订出先后次序，并致力使其行动对业界发挥最大的影响力。

24.   总括而言，必须注意的是，就规管不同类别的受规管活动而制定的规则及规例的适用范围，及证监会规管中介人的方式这两方面而言，规管工作所能取得的效果有其限制。证监会进行规管活动的目的并非为了保障投资者免除所有业务风险的威胁、取代中介人高级管理层的责任，或保证中介人“零倒闭”。确切来说，规管活动旨在透过要求中介人在任何时候均为适当人选及遵守所有相关规定，以确保投资大众获得适当程度的保障。该等要求包括以诚实、公平、勤勉和维护客户最佳利益的态度行事、具备配合其风险状况的完善监控措施及制度，以及确保客户资产得到妥善保障。

 

平衡的规管

25.   证监会一贯的目标是在规管工作方面达致平衡，一方面致力维持市场秩序，以确保投资者获得适当的保障，并进行充分监管以尽力维持良好的作业方式及市场信心；另一方面致力提供一个既能推动市场发展，而又不致窒碍创新及竞争的规管环境。

26. 证监会避免对中介人订立严苛的标准，因这样或会对有意加入这个行业的人士构成不必要的规管障碍、施加高昂的合规成本、降低市场效率，及抑制市场创新和竞争。相反，过于宽松的准则及过分强调市场运作力量将无法维持市场稳定及信心。因此，在制定准则的过程中，须在这些彼此冲突的考虑因素之间取得适当的平衡。为达致上述平衡，规管架构内已就政策的制定加入了透明度此一重要元素。证监会须就其制定规则的建议咨询公众，而证监会经常选择就其拟发出的守则及指引，咨询意见及收集公众的响应。证监会相信，在制定准则的过程中保持透明度，不但能帮助市场参与者明白有关建议的目的，且能协助证监会掌握公众意见，继而有助制定平衡的规管准则。

27.   证监会在履行监管责任时，须就以下事项作出恰当的判断：

•       是否应在顾及到相关中介人的合法业务和经营考虑，以及为促进市场发展的情况下，应个别中介人的申请就任何规则作出修改或宽免，惟大前提是作出所有这些修改或宽免时必不能损害任何客户或投资大众的利益；

•       就个别中介人、受规管活动或监控范围应否接受较频密的审查，及有关审查的深度为何，以及应如何处理所识别出的缺失及不合规情况；及

•       证监会应否对中介人的业务作出干预，及如要作出的话，应以何种方式作出干预，而同时又能够在市场与投资者不同的利益之间取得平衡。在极端情况下，例如当客户资产存在被非法转移的风险，证监会可决定透过发出限制通知或向法庭申请禁制令作出干预，以保障投资者利益及维持市场廉洁稳健。

 

以原则为本的规管

28.   随着市场演变，其规管制度亦须同步演进。证监会深切意识到，在面对金融规管环境及宏观经济的发展时，有需要保持警觉，这对确保所有相关者对证监会的规管目标得以实践抱有充分信心，极为重要。

29.   为应付瞬息万变的市场情况及作业方式，证监会相信，一般而言，以原则为本的规管方针由于着重从更高层次表达证监会对中介人行事方式的期望，故较制定大量详细的标准来得更为合适，尤其是，在当前的金融市场中，完全规范性的标准未必可以涵盖所有可能出现的处境及复杂问题，因此，未必适合用来管限业务操守。话虽如此，证监会仍须以规范性的规则为规管架构的重要范畴订立最起码的标准，例如将客户资产分开存放，以确保一致性、肯定性及投资者保障能达致适当水平。

30.   在以原则为本的规管制度下，中介人有责任决定应如何在适用规则及规例的规范下，对其业务目标作出最佳调整，过程中，中介人须对其业务性质、规模及复杂程度予以适当考虑，从而作出恰当的判断。在适当情况下，证监会将为业界提供指引，澄清本会力求实践的原则或达致的效果，从而协助中介人就应采用哪些内部监控措施及风险管理系统作出更佳决定。

 

按国际标准订立基准

31.   随着市场日趋国际化，愈来愈多中介人制定及采取全球策略，透过联属人在多个国家经营业务，加强了发展环球规管标准的需要，这意味着很多规管政策及问题必须从国际层面加以考虑。证监会与多个多边组织及论坛广泛合作（例如金融稳定委员会、国际证监会组织及二十国集团财长及央行行长会议（G20）），并就它们的规管议程及新的规管方案表达意见，原因是该等事宜可影响证监会规管中介人的方式。基于证监会留意到金融服务及市场拥有国际化及灵活多变的特点，并意识到即使是行之有效的基础建设，仍需不时加以完善方可配合新的需要，因此，证监会致力维持与其他主要司法管辖区相符的严谨规管标准。

32.   话虽如此，这并不表示证监会只会简单地全盘采纳这些国际标准。相反，证监会将根据香港当前的市场情况及作业方式，从所有相关层面考虑有关标准是否必要和合适。因此，在某些情况下，证监会或会认为某项活动对香港构成的影响不足以令证监会须实时作出规管响应，而在其他情况下，考虑到有关活动对香港构成的相关风险，合适的做法可能是采取比国际规管方式更为严谨的对策。

 

中介人的责任

33.   证监会的规管方针建基于一项原则，即中介人对其活动及在确保其业务遵从相关法例及规管规定的文义及精神方面，负有主要责任。

34.   在证监会以原则为本的规管方针下，中介人须决定哪些程序及监控措施对其业务及特定情况而言是有效和合适的，并予以妥善执行。《操守准则》亦强调，高级管理层应积极参与管理有关程序。具体来说，根据《操守准则》，中介人的高级管理层就确保日常与中介人业务相关的风险获得妥善管理、中介人维持适当的操守标准及遵守恰当的程序，须承担首要责任。因此，倘若发现中介人的风险管理系统或合规安排存有不足之处，其高级管理层须就有关缺失承担最终责任。

35. 证监会透过对中介人进行有效监管，包括监察相关法例及规管标准有否获遵守及促进良好的合规文化，致力恪守此一原则。如有需要，证监会将对中介人采取执法或其他规管行动，以打击不合规情况及非法或不当行为。

 

以风险为本的规管

36.   证监会就中介人规管采纳以风险为本的方针，对该等被证监会视为存在最高风险，或对证监会的规管目标影响至鉅的范畴，给予较多规管关注。证监会必须管理其规管资源，并就其工作订出先后次序。以风险为本的规管基本上可让证监会以最有效率和最具效益的方式，将其资源分配予会为市场／投资者带来最深远影响的范畴。此外，以风险为本的规管有助证监会评估其规管干预水平是否与预期可从中而获得的效益相称，或以此作为其规管干预的合理依据。

37.   更具体而言，证监会的中介人监管架构重心是就中介人的风险管理系统及内部监控措施评估其风险状况。因此，对业界及个别中介人的检视范围，将大致锁定于投资者保障的关键范畴。此外，透过对中介人构成的风险作出相称而合适的监管响应，以风险为本的规管可有效防止证监会作出不必要的过分干预，而中介人亦将可更灵活地自行决定应经营哪些活动及应采用哪些监控措施。

 

与业界的伙伴关系

38.   证监会致力与业界携手合作，建立伙伴关系，并力求就所有相关政策及规管事宜与中介人个别地及与业界整体保持沟通及双向对话，方式或包括向中介人发出通函及于证监会网站刊载《常见问题》，以及举行会议、研讨会及培训等，旨在促进良好的合规文化、提高中介人对规管关注的了解、设立平台就相关事宜或当前关注的问题交换意见，以及最终而言，长远维持监管机构／受规管者之间稳固的关系。

 

公平及一致的规管程序

39.   证监会设有清晰及客观的内部程序及指引，规定其职员进行日常规管活动时，须予以遵从。该等内部程序及指引旨在确保规管程序的应用方式公平、一致。

40.   证监会的程序及决策受制于内部及外界的制衡制度，以确保公平性及一致性，包括有可能面对司法复核或程序覆检委员会的审核。此委员会由政府成立，成员包括来自财经界、学术界、法律界及会计界的人士，以及其他当然委员。委员会获赋权覆检证监会的内部运作程序，以评估证监会（除其他事项外）在进行有关牌照申请、视察、投诉处理、调查及纪律处分行动等事项时，有否遵从该等有关程序，及向证监会作出相关建议。

41.   此外，证监会以公平的程序履行其对中介人的规管职能。举例来说，假如申请人不能使证监会信纳其应获发牌，证监会须提供其不应获发牌的理由详情，并在对有关申请作出最终决定前给予有关申请人陈词的机会。若证监会决定拒绝申请，申请人可在21天内向证券及期货事务上诉审裁处寻求复核有关决定。

42.   同样，在执法过程中，证监会在采取纪律处分行动时有责任遵守公平程序及自然公正的原则，这包括给予将要面对纪律处分行动的人士合理的陈词机会，及发出通知，列明（除其他事项外）采取纪律处分行动决定的理由